Komentarz do art. 35 KPA

Komentarz do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz

red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, red. prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska

Rok wydania: 2010

Wydawnictwo: C.H.Beck

Wydanie: 1

Komentowany przepis

 

Art. 35.  [Terminy załatwiania] § 1.  Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2.  Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3.  Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4.  Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3.

§ 5.  Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Spis treści

A. Maksymalny charakter terminów
B. Rodzaje terminów załatwiania spraw
C. Sprawa szczególnie skomplikowana
D. Przesłanki ekskulpacyjne

Terminy załatwiania spraw wynikają z zasady ogólnej szybkości postępowania. Terminy ustanawiane w Kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter maksymalny. Przekroczenie terminu załatwienia sprawy skutkuje negatywnymi konsekwencjami określonymi w art. 38 KPA.

A. Maksymalny charakter terminów

1. Komentowany przepis stanowi rozwinięcie i zarazem doprecyzowanie zasady szybkości i prostoty postępowania uregulowanej w art. 12 KPA. Regulacja ta zawiera w § 1 wskazanie co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego i załatwiania spraw. Zgodnie z tą dyspozycją, organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zasadę tę należy odnosić również do tych kategorii spraw, dla których § 2 i 3 komentowanego przepisu przewidują konkretne terminy ich załatwienia. Organy administracji publicznej mają zatem ustawowy obowiązek działania w każdej sprawie w najkrótszy możliwy sposób. Użyte w przepisie sformułowanie, tj. „bez zbędnej zwłoki”, oznacza de facto i de iure zakaz nieuzasadnionego przedłużania postępowania oraz obowiązek prowadzenia go w taki sposób, aby zakończenie jego nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Teza powyższa znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Spośród nich należy przywołać tezę wyr. WSA w Warszawie z 10.7.2008 r. (I SAB/Wa 170/07, Legalis), w którym sąd stwierdził: „art. 35 § 1 KPA należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych. Termin miesięczny i dwumiesięczny należy traktować jako terminy maksymalne, nie zaś podstawowe”.

B. Rodzaje terminów załatwiania spraw

2. Regulacje zawarte w art. 35 § 2 i 3 KPA ustanawiają dla organów administracji publicznej maksymalną perspektywę czasową załatwiania spraw. Przepisy te wprowadzają trojakiego rodzaju terminy na załatwienie danej sprawy – „niezwłocznie”, oraz termin jednego i dwóch miesięcy.

3. Terminy te są uzależnione od charakteru danej sprawy oraz okoliczności towarzyszących postępowaniu. Zgodnie z przywołaną regulacją, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W praktyce powstaje istotne zagadnienie, co należy rozumieć pod pojęciem „niezwłoczności” załatwienia sprawy. Jest to pojęcie z natury swej nieostre, którego skonkretyzowanie może nastręczać w praktyce wiele trudności. W powyższym kontekście należy przytoczyć opinię zawartą w uchw. z 3.11.1997 r. (III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998, Nr 8, poz. 234), w której SN – odnosząc się do pojęcia „niezwłoczności” – stwierdził: „(…) Jest ono bowiem tak mało precyzyjne, że można zasadnie mieć wątpliwości, czy może stanowić podstawę (…) dla określenia początkowej daty biegu terminu (…) Już ta tylko okoliczność skłania do stosunkowo liberalnego podejścia przy wykładaniu sformułowań zawartych w analizowanej tu ustawie”. Inaczej nieco sformułowano pojęcie „niezwłoczności” w uchw. PSICiA SN z 30.12.1988 r. (III CZP 48/88, OSNC 1989, Nr 3, poz. 36), w której uzasadnieniu postawiono tezę, że na gruncie prawa cywilnego pojęcie „niezwłocznie” może oznaczać termin, który nie powinien przekraczać dwóch tygodni. W mojej ocenie na gruncie prawa administracyjnego „niezwłoczne” załatwienie sprawy powinno być interpretowane, jako załatwienie sprawy w możliwie krótkim czasie, którego horyzont wyznacza typ i charakter konkretnego przypadku. W żadnym przypadku nie powinien jednak być to czas dłuższy, niż jeden tydzień, licząc od daty wszczęcia postępowania.

C. Sprawa szczególnie skomplikowana

4. Komentarza wymaga użyte w § 3 art. 35 KPA sformułowanie „sprawa szczególnie skomplikowana”, dla której załatwienia ustawa wprowadza maksymalny termin dwóch miesięcy. Przepisy nie zawierają żadnych wskazań co do interpretacji tego sformułowania. Wydaje się, że za sprawę „szczególnie skomplikowaną” należy uznać taką, w której poziom złożoności stanu faktycznego bądź prawnego przekracza możliwość jej prawidłowego zanalizowania oraz wydania decyzji w terminie jednego miesiąca. Do tej kategorii – szczególnie skomplikowanych – można zatem zaliczyć te sprawy, w których występuje ponadprzeciętnie złożony stan faktyczny bądź prawny. Zaklasyfikowanie sprawy, jako „szczególnie skomplikowanej” zależy w praktyce wyłącznie od uznania prowadzącego ją pracownika organu administracji publicznej i nie wymaga jakiegokolwiek formalnego potwierdzenia przyporządkowania jej do tej kategorii.

D. Przesłanki ekskulpacyjne

5. Do terminów procesowych ustanowionych przez KPA nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z orzecznictwem NSA (m.in. wyr. z 30.11.1995 r., IV SAB 53/95, ONSA 1996, Nr 4, poz. 179), bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji rządowej, przyczyniająca się do niezałatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa, nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 KPA.Orzeczenie to ma doniosły charakter w świetle zdarzających się w praktyce prób przerzucania odpowiedzialności za nieterminowe załatwianie spraw na „okoliczności niezależne od organu” bądź zgoła na stronę postępowania. Zdaniem NSA brak akt sprawy i skompletowania materiału dowodowego spowodowane nieporozumieniami organów pozostających w strukturze działania administracji publicznej, czy też raczej niedociągnięciami organizacyjnymi – nie może uzasadniać postawienia tezy, iż jest to okoliczność usprawiedliwiająca zwłokę właściwego organu w załatwieniu sprawy w terminie (wyr. NSA z 8.12.1999 r., I SAB 155/99, niepubl.; wyr. NSA z 25.2.1999 r., IV SAB 43/98, niepubl.).”

J. Malanowski

Premium Wordpress Themes