Komentarz do art. 14 KPA

Komentarz do art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz

red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, red. prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska

Rok wydania: 2010

Wydawnictwo: C.H.Beck

Wydanie: 1

Komentowany przepis

Art. 14.  [Zasada pisemności] § 1.  Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

§ 2.  Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Spis treści

A. Zasada pisemności
B. Forma dokumentu elektronicznego
C. Ograniczenia zasady pisemności

Zasada pisemności postępowania administracyjnego dotyczy całości postępowania, a nie tylko jego fazy decyzyjnej. W drodze wyjątku możliwe jest jednak ustne załatwienie sprawy administracyjnej.

A. Zasada pisemności

1. Specyfika postępowania administracyjnego, realizującego ideę procesu inkwizycyjnego, opartego na ciągu formalnych czynności organu administracji i braku, nie licząc sytuacji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, koncentracji materiału dowodowego w jednym czasie i miejscu, wymusza konieczność pisemnego utrwalenia w aktach sprawy, a następnie uzewnętrznienia ustaleń dokonanych w toku postępowania. Pisemny charakter postępowania administracyjnego koresponduje również z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Pozwala bowiem ograniczyć ewentualne spory odnośnie do ustalonych w postępowaniu okoliczności faktycznych i prawnych.

2. Na tym tle pojawia się jednak pytanie o zakres obowiązywania przedmiotowej zasady. Skoro bowiem w art. 14 § 1 KPA mowa jest o „załatwianiu spraw”, a art. 104 § 1 KPA wyraźnie stanowi, że „organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji”, może to prowadzić do wniosku, że zasada pisemności odnosi się jedynie do fazy decyzyjnej. Innymi słowy, wymóg zachowania formy pisemnej ograniczałby się – przy wskazanej, literalnej interpretacji – jedynie do samego etapu wydania przez organ rozstrzygnięcia w formie decyzji. Takie stanowisko zdawał się formułować S. Rozmaryn, wskazując, iż „chodzi oczywiście nie o wszystko, co się dzieje w toku postępowania, lecz o „załatwienie sprawy”, a więc przede wszystkim o wydanie decyzji” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, Nr 12, s. 900). Również W. Dawidowicz przyjmował, że „zasada ogólna pisemnego załatwienia spraw oznacza w głównej mierze zasadę rozstrzygania spraw administracyjnych przez wydanie decyzji na piśmie” (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 96).

Analiza całokształtu przepisów Kodeksu pozwala jednak sformułować pogląd odmienny. Szereg czynności w postępowaniu administracyjnym, dokonywanych jeszcze przed fazą decyzyjną, a więc zarówno na etapie jego wszczęcia, jak i prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wymaga bowiem formy pisemnej. Przy czym podstawową formą dokumentowania takich czynności jest protokół (art. 67 KPA), a uzupełniającą – adnotacja (art. 72 KPA). Również inne czynności podejmowane w toku postępowania wymagają formy pisemnej (np. sporządzenie ugody – art. 117 § 1 KPA). Wszystko to prowadzi do konstatacji, iż zasada pisemnego załatwiania spraw administracyjnych obejmuje ogół czynności dokonywanych przez organ i stronę postępowania administracyjnego na wszystkich jego etapach (por. B. Adamiak, [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, 2005, s. 94; podobnie: Janowicz, Komentarz, 1995, s. 79 oraz G. Łaszczyca, [w:] Łaszczyca, Martysz, Matan, Komentarz, 2005, s. 176). Pogląd ten znajduje przy tym swoje uzasadnienie również w zasadach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) oraz sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 KPA). Jak bowiem wskazuje J. Borkowski, „pisemność załatwiania sprawy należy zatem rozumieć szeroko. Bez utrwalenia przebiegu i treści czynności postępowania nie byłaby bowiem możliwa kontrola instancyjna ani kontrola w trybie nadzoru. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych również wymaga zakładania akt sprawy, gdyż na ich podstawie można ocenić zgodność postępowania z prawem” (J. Borkowski, [w:] J. Borkowski, J. Jędrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 82).

3. Tezę o konieczności szerokiego rozumienia zasady pisemności wspiera judykatura. W wyr. Z 7.2.2008 r. (III SA/Łd 756/07, niepubl.) WSA w Łodzi podniósł, że „w sytuacji kiedy organ administracji uznaje, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania tablic rejestracyjnych (bądź ich wtórników) winien rozstrzygnąć o tym w odpowiednim piśmie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada pisemności określona w art. 14 § 1 KPA Zgodnie z treścią tego przepisu sprawy należy załatwić w formie pisemnej. Organ administracji winien zatem pismem poinformować stronę, że w jego ocenie, nie zostały spełnione przesłanki do wydania tablic, pouczając jednocześnie o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 PrPostAdm”.

B. Forma dokumentu elektronicznego

4. Ustawa z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 40, poz. 230), która weszła w życie 17.6.2010 r., w art. 2 pkt 1 znowelizowała art. 14 § 1 KPA, wprowadzając obok formy pisemnej również formę dokumentu elektronicznego. Znowelizowany § 1 art. 14 KPA odsyła do definicji dokumentu elektronicznego, zawartej w ustawie z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64 poz. 565 ze zm.). Artykuł 3 pkt 1 InformatyzU definiuje dokument elektroniczny jako stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Zmianę art. 14 § 1 KPA należy uznać za dostosowanie zasady pisemności do pozostałych zmian Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanych przepisami przedmiotowej nowelizacji. Zniesiona została uznaniowość organów w zakresie decydowania o tym, czy doręczenie powinno nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 391 KPA). Wyeliminowano również obowiązek opatrywania podań wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Całokształt zmian prowadzi do znacznego zwiększenia udziału komunikacji elektronicznej w załatwianiu spraw administracyjnych. W konsekwencji konieczne było dokonanie omawianego rozszerzenia zasady pisemności. Należy zaznaczyć, że przedmiotowa nowelizacja nie stanowi zaprzeczenia ani żadnej jakościowej zmiany zasady pisemności, a jedynie dostosowuje ją do nowych warunków technicznych, zachowując jednak jej istotę.

C. Ograniczenia zasady pisemności

5. Przepis art. 14 § 2 KPA wprowadza pewne ograniczenie tak rozumianej zasady pisemności, statuując możliwość (z której skorzystanie zależy od uznania organu, jako załatwiającego sprawę administracyjną – „sprawy mogą być załatwiane ustnie”) ustnego załatwienia sprawy. Jest ona jednak uzależniona od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, jeśli przemawia za tym interes strony. W doktrynie podkreśla się w tym kontekście, że to wyłącznie strona postępowania może określić co leży, lub nie leży w jej interesie, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, że zdanie: „gdy przemawia za tym interes strony” należałoby uważać za równoznaczne pod względem swego sensu ze zdaniem: „gdy strona na to się zgadza” (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 120; podobnie: B. Adamiak, [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, 2005, s. 95 oraz G. Łaszczyca, [w:] Łaszczyca, Martysz, Matan, Komentarz, 2005, s. 177). Podobne stanowisko formułuje judykatura – w wyr. z 29.9.1981 r. (II SA 345/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 96), NSA podniósł, iż „przewidziana w art. 109 § 2 KPA możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronie dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 KPA, to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Organ zatem może zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk – organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego”. W świetle powyższego brak wyraźnie wyrażonej zgody strony na ustne załatwienie sprawy, stanowić będzie podstawę do zastosowania reguły ogólnej z art. 14 § 1 KPA. Drugą z kumulatywnych przesłanek umożliwiających ustne załatwienie sprawy jest brak przepisu prawa, który wyłączałby, bądź poprzez wyraźne dopuszczenie wyłącznie formy pisemnej, bądź też poprzez wprowadzenie zakazu ustnego załatwienia sprawy, możliwość zastosowania ustnego trybu załatwienia spraw, opisanego w art. 14 § 2 KPA.

6. Kumulatywne zaistnienie obu wskazanych wyżej przesłanek, skutkujące możliwością ustnego załatwienia sprawy ogranicza, ale nie wyłącza całkowicie zasady pisemności postępowania. W przypadku bowiem wyboru przez organ formy ustnej i tak ma on obowiązek pisemnego utrwalenia w aktach postępowania (w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji) treści oraz istotnych motywów takiego załatwienia sprawy. W uchw. składu pięciu sędziów NSA z 13.10.1997 r. (FPK 13/97, ONSA 1998, Nr 1, poz. 7), przyjęto przy tym, że: ” ogłoszenie ustne decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 KPA), który powinien odpowiadać wymaganiom art. 68 i 107 KPA w zakresie koniecznych elementów decyzji”.

M. Cherka

Premium Wordpress Themes