Komentarz do art. 15 KPA

Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz

red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, red. prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska

Rok wydania: 2010

Wydawnictwo: C.H.Beck

Wydanie: 1

Komentowany przepis

Art. 15.  [Zasada dwuinstancyjności]  Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Spis treści

A. Wprowadzenie
B. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania
C. Decyzje objęte zasadą dwuinstancyjności
D. Katalog elementów zasady dwuinstancyjności
E. Istota zasady dwuinstancyjności
F. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego
G. Zakres postępowania w II instancji
H. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności
I. Pierwszeństwo trybu odwoławczego

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję.

A. Wprowadzenie

1. Artykuł 15 KPA, podobnie jak pozostałe przepisy określające zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w Rozdziale II Działu I KPA, ma charakter normatywny.

2. W wyr. z 19.1.2007 r. (II SA/Wa 1911/06, Legalis) WSA w Warszawie podkreślił, że: „organy administracji publicznej wydając decyzję administracyjną powinny kierować się całością przepisów postępowania, a w tym także przepisami art. 6-16 KPA statuującymi zasady postępowania. Wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek i zaleceń”.

3. Naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do wniesienia odwołania. W wyr. WSA w Warszawie z 20.4.2005 r. (II SA 4823/03, niepubl.) stwierdzono, że „Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje strony i musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki też skutek ma naruszenie zasad ogólnych określonych w przepisach art. 6, 8 KPA”. W uchw. SN z 1.12.1994 r. (III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82) podkreśla się, że z zasady dwuinstancyjności płyną dla strony fundamentalne uprawnienia, których w praworządnym państwie nie powinna być ona pozbawiona.

4. W orzecznictwie NSA przyjęto, że „wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 KPA), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa” (wyr. NSA z 10.4.1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 36; wyr. NSA z 10.3.1995 r., SA/Wr 1699/94, Legalis).

5. W wyr. WSA w Warszawie z 29.10.2004 r. (I SA 768/03, Legalis) zwrócono uwagę na istotę zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zakres postępowania organu odwoławczego, podkreślając, że: „Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie sprawę rozpoznać na nowo w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. Pozostawiając sprawę nierozpoznaną w pełnym zakresie organ odwoławczy dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 16 § 1 KPA”.

B. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania

6. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną, sformułowaną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Celem zasady dwuinstancyjności jest „zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Wyraźne odwołanie się w powyższym przepisie do sformułowania „orzeczenia i decyzje wydane w I instancji” sugeruje, iż chodzi tu o środki prawne uruchamiające kontrolę instancyjną (tok instancji), a więc zwyczajne środki prawne (środki odwoławcze) o charakterze w zasadzie dewolutywnym” (wyr. TK z 15.5.2000 r., SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110).

7. Zasada ta jest realizowana w postępowaniu administracyjnym nie tylko w art. 15 KPA, zgodnie z którym „postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne”, ale również – i przede wszystkim – odzwierciedlona jest w przepisach dotyczących odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia (A. Wiktorowska, [w:] Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2008, s. 22).

8. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.).

9. Pojęcie „rozstrzygnięcia” obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne. Wniesienie zażalenia uruchamia odrębny tok instancji, który ze względu na treść art. 144 KPA jest co do zasady identyczny od strony procesowej z tokiem odwoławczym (J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., SA/Wr 1097/91 oraz z 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 1744/92, OSP 1995, Nr 1, s. 43; R. Sawuła, Glosa do postanowienia NSA z 2 czerwca 1992 r., SA/Lu 235/92, OSP 1994, Nr 3, s. 126).

10. Każde postanowienie, w tym także wydane w postępowaniu odwoławczym, jeśli tylko służy od niego zażalenie, jest postanowieniem pierwszoinstancyjnym, w stosunku do którego może być uruchomiony dwuinstancyjny tok zażaleniowy. Okoliczność wydania postanowienia przez organ odwoławczy nie eliminuje możliwości poddania go weryfikacji i nie oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności.

C. Decyzje objęte zasadą dwuinstancyjności

11. Zasada dwuinstancyjności postępowania odnosi się nie tylko do zwyczajnego toku postępowania administracyjnego, lecz także do decyzji wydanych w wyniku postępowań nadzwyczajnych. W wyr. NSA z 11.6.1981 r. (SA 584/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 55) podkreślono, że: „organ administracji II stopnia stwierdzający nieważność decyzji organu I stopnia na podstawie art. 156 działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu instancyjnym”.

12. Niedopuszczalne jest wniesienie odwołania w stosunku do ostatecznej decyzji (postanowienia). W wyr. z 28.2.2007 r. (II SA/Po 1436/05, Legalis) WSA w Poznaniu stwierdził, że: „Jest rażącym naruszeniem prawa wydanie przez samorządowe kolegium odwoławcze postanowienia, w którym kolegium ponownie rozpatrzyło sprawę będącą już dwukrotnie przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dwóch różnych szczebli. Postanowienie to nie tylko narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także oznacza niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym orzeczenia ostatecznego, a tym samym naruszenie zasady trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą rozstrzygnięcia organów administracji posiadające cechę ostateczności mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego”.

13. Zasada dwuinstancyjności obejmuje także decyzje uznaniowe. W wyr. WSA w Warszawie z 27.10.2006 r. (III SA/Wa 1067/06, Legalis) sąd stwierdził: „Błędne jest twierdzenie organu II instancji, że kontrola legalności decyzji uznaniowych w trybie odwoławczym podlega znacznemu ograniczeniu i sprowadza się do badania prawidłowości postępowania oraz weryfikacji, czy wnioski wyciągnięte z ustalonego materiału mają uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym. Tego rodzaju ograniczenia dotyczą bowiem sądu administracyjnego kontrolującego legalność rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne, nie mogą zaś – wynika to z istoty dwuinstancyjności postępowania – dotyczyć organu odwoławczego”.

14. Zasada dwuinstancyjności obejmuje zarówno decyzje negatywne jak i pozytywne, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia prawa do wniesienia odwołania (zażalenia) od tego, czy rozstrzygnięcie ma charakter negatywny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyr. z 10.4.1989 r. (II SA 1198/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) orzekł, że: „(…) nie ma podstaw do wykładni, iż stronie przysługuje odwołanie tylko od decyzji negatywnych, a więc nieuwzględniających w całości lub w części żądania zawartego w podaniu. Strona w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i oceny, czy interes jej został w pełni zrealizowany, może dokonać tylko strona”. Podobnie w wyr. NSA z 3.7.1992 r. (SA/Wr 455/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 62): „W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 KPA) nie ma podstaw do wykładni, iż stronie przysługuje odwołanie tylko od decyzji negatywnych, a więc nieuwzględniających w całości lub w części żądania zawartego w podaniu. Strona w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i oceny, czy interes jej został w pełni zrealizowany, może dokonać tylko strona”.

15. Zasada dwuinstancyjności gwarantuje prawo zaskarżenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy (organ II instancji) nie może działać z urzędu (por. wyr. NSA z 25.5.1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51).

D. Katalog elementów zasady dwuinstancyjności

16. W literaturze postępowania administracyjnego wskazuje się na zróżnicowany katalog elementów zasady dwuinstancyjności. Zalicza się do nich:

1) ograniczenie możliwości wniesienia odwołania tylko do jednej instancji,

2) pionowe ukształtowanie toku instancji,

3) powierzenie funkcji organu odwoławczego organowi bezpośrednio wyższego stopnia,

4) skargowość,

5) pośredni tryb wnoszenia środków prawnych,

6) ograniczony formalizm,

7) wpływ na wykonanie decyzji,

8) przeniesienie sprawy do wyższego organu,

9) ponowne rozpatrzenie sprawy w całości,

10) zakaz pogarszania sytuacji odwołującego się przy orzekaniu odwoławczym

(J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź-Zielona Góra 1998; s. 111; M. Stahl, Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980, Nr 9, s. 35).

E. Istota zasady dwuinstancyjności

17. Przyjmuje się, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 KPA, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pojęcie „rozstrzygnięcia” obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie administracyjne.

18. Dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie można rozumieć w sposób formalny: „Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone” (wyr. NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95, tak samo m.in. w wyr. WSA w Warszawie z 29.7.2005 r., I SA/Wa 944/05, Legalis; wyr. NSA z 8.12.2004 r., I SA 2257/03, Legalis). „Organ II instancji ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy jakby „od nowa”” (wyr. WSA w Warszawie z 5.7.2007 r., I SA/Wa 769/07, Legalis).

19. Rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy związane jest również z zasadą prawdy obiektywnej, organ ten ma obowiązek rozpoznać sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz dążyć do realizacji zasady bezpośredniości w prowadzonym postępowaniu dowodowym, jednak ze względu na ograniczenie wynikające z art. 138 § 2 KPA może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. komentarz do art. 138 KPA).

20. W wyr. WSA w Warszawie z 7.8.2007 r. (VII SA/Wa 441/07, Legalis) podkreśla się, że: „Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 KPA) związany art. 7, 77, 80, 107 § 3 KPA i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy (w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym)”.

21. W wyr. WSA w Białymstoku z 17.1.2008 r. (II SA/Bk 649/07, Legalis) zwrócono uwagę na konieczność realizacji zasady bezpośredniości w postępowaniu organu odwoławczego: „Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną ilość ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie. Zasada bezpośredniości doznaje odstępstw w postępowaniu odwoławczym wtedy tylko, gdy organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego, poprzestając na materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych przez organ I instancji. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy decyduje się na uzupełnianie materiału dowodowego, winien dążyć do tego, by zebrać do sprawy dowody pierwotne tj. oryginały dokumentów”.

22. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do argumentów podniesionych w odwołaniu, ale nie może też pominąć oceny zaskarżonej decyzji. W wyr. WSA w Warszawie z 4.10.2006 r. (VI SA/Wa 1409/06, Legalis) podkreślono, że: „prawną konsekwencją statuowanej przepisem art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności postępowania jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej”, podobnie w wyr. NSA z 1.2.2008 r. (II OSK 469/07, Legalis): „Sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt (decyzję, postanowienie) nie może oceniać decyzji organu I instancji w oderwaniu od oceny zaskarżonej decyzji, tak jakby jej w ogóle nie było, gdyż to narusza istotę dwuinstancyjności postępowania. Po to ustanawiano dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji”.

23. W wyr. NSA z 22.3.1996 r. (SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35), wyrażono pogląd, że: „istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji”.

F. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego

24. Z art. 107 § 4 KPA wynika, że organ odwoławczy nie może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania, nawet jeśli uwzględnia w całości żądanie strony. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania może nastąpić na podstawie przepisu szczególnego (zob. komentarz do art. 107 KPA). Z zasady dwuinstancyjności odwołania wynikają również pewne konsekwencje dla wymagań co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. W wyr. WSA w Warszawie z 1.12.2005 r. (V SA/Wa 997/05, Legalis) przyjęto, że: „Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności”. Podobnie w wyr. WSA w Warszawie z 9.11.2005 r. (III SA/Wa 2146/05, Legalis): „Wyrażona w art. 15 KPA dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. Zamieszczenie w sentencji decyzji wydanej w I instancji zwrotu „podjęto decyzję negatywną”, nie jest prawidłowe przede wszystkim z uwagi na treść art. 107 § 1 KPA”, a także w wyr. WSA w Warszawie z 3.12.2004 r. (IV SA 2489/03, niepubl.): „organ odwoławczy jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, co oznacza, iż ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ drugiej instancji, który nie uczynił tego i nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem argumenty podnoszone przez skarżącego nie dotyczą meritum sprawy narusza art. 15 KPA”.

G. Zakres postępowania w II instancji

25. Zakres postępowania w II instancji wyznaczają granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji, pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym, z zastrzeżeniem, że organ odwoławczy uwzględnia zmiany:

1) stanu prawnego (zmiana przepisów w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji przez organ odwoławczy),

2) stanu faktycznego (zmiana stanu faktycznego w tym czasie, gdy ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, nabrały nowego znaczenia okoliczności pominięte).

26. W doktrynie podkreśla się, że postępowanie przed organem II instancji jest powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy; organ II instancji dokonuje aktu stosowania prawa administracyjnego nie ograniczającego się do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale jest również działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.9.1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, Nr 8, s. 147). W wyr. WSA w Warszawie z 8.12.2006 r. (V SA/Wa 1140/06, Legalis) podkreśla się, że: „Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Konsekwencją tego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej”.

27. Należy jednak zastrzec, że nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 KPA dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyr. NSA z 10.3.1995 r., SA/Wr 1699/94, Legalis). „Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania” (wyr. NSA z 14.10.1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.). „Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz wizji lokalnej w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie tej zasady” (wy. WSA w Warszawie z 15.1.2007 r., I SA/Wa 1736/06, Legalis). ”

I. Stan prawny uwzględniany przez organ II instancji

28. Zasadą jest, że organ odwoławczy uwzględnia z urzędu zmiany stanu prawnego (zmiana przepisów w okresie od wydania decyzji I instancji do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy), co wynika z zasady praworządności (zob. komentarz do art. 127 KPA).

II. Stan faktyczny uwzględniany przez organ II instancji

29. Zasada, zgodnie z którą organ odwoławczy uwzględnia zmiany stanu faktycznego, które zaszły w okresie od wydania decyzji I instancji do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, wynika z zasady prawdy obiektywnej.

30. Zasadę uwzględniania aktualnego stanu faktycznego przez organ II instancji (uwzględniania nowych okoliczności faktycznych) ilustruje m.in. teza wyr. WSA w Warszawie z 29.3.2007 r. (VII SA/Wa 1186/06, Legalis): „Skoro przedmiotem oceny okręgowej rady lekarskiej ma być aktualny [podkr. – K.G.] stan zdrowia zawieszonego lekarza to nie może się ona ograniczyć tylko do stwierdzenia, że komisja powołana w poprzedniej sprawie zakończonej uchwałą o zawieszeniu, zaleciła lekarzowi poddanie się obserwacji, postępowaniu diagnostycznemu i ewentualnemu leczeniu, a ponieważ nie spełnił tych warunków, to nie ustały przyczyny zawieszenia. Stwierdzenie takie, odnoszące się do formalnych ustaleń poprzednio powołanej komisji, a do takiej tylko oceny ograniczyło się postępowanie przed organem I instancji oznacza, że w istocie w ogóle nie przeprowadzono postępowania według zasad KPA i rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11.05.1999 r. w sprawie trybu powołania i organizacji komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza”.

III. Brak tożsamości sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w I i w II instancji

31. Brak tożsamości rozpatrywanej sprawy w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji (z zastrzeżeniem wyjątków obejmujących zasadę uwzględniania aktualnego stanu prawnego i faktycznego oraz kwestie następstwa prawnego), powoduje pojawienie się nowej sprawy administracyjnej – jej rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W doktrynie podkreśla się, że konieczność zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie możne być ujmowana bezwzględnie. Zupełna identyczność sprawy nie może stanowić warunku koniecznego do przeprowadzenia działań organu II instancji (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 56; Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 193). W wyr. WSA w Warszawie z 4.10.2006 r. (II SA/Wa 1327/06, Legalis) podkreśla się, że: „istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności”.

IV. Granice rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy

32. Organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. W wyr. WSA w Warszawie z 29.10.2004 r. (I SA 768/03, Legalis) podkreśla się, że: „zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie sprawę rozpoznać na nowo w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. Pozostawiając sprawę nierozpoznaną w pełnym zakresie organ odwoławczy dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 16 § 1 KPA”. Podobnie m.in.:

1) wyr. WSA w Warszawie z 11.5.2007 r. (IV SA/Wa 2438/06, Legalis): „Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji”;

2) wyr. WSA w Warszawie z 7.1.2005 r. (I SA 2042/03, Legalis): „Niezasadne jest, aby Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w postępowaniu odwoławczym ocenił decyzję jedynie w świetle pozytywnej przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1 KPA, pomijając ocenę w zakresie przesłanki wymienionej w pkt 2 i utrzymał w mocy decyzję Wojewody, uznając ją za uzasadnioną. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności ustanowioną w art. 15 KPA organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a nie ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji”;

3) wyr. WSA w Warszawie z 12.12.2006 r. (V SA/Wa 849/06, Legalis): „Dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego został tak ukształtowany w Polsce, że każdy z organów czyni samodzielne ustalenia. Wiąże się to z koncepcją rozpoznania na nowo sprawy przez organ II instancji, który nie może się ograniczyć jedynie do oceny stawianych w odwołaniu zarzutów.”

H. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności

33. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego. Artykuł 78 zd. 2 Konstytucji RP stanowi, że wyjątki od tej zasady określa ustawa. Oznacza to, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania może wprowadzać jedynie przepis rangi ustawowej. W szczególności nie jest dopuszczalne ustanowienie wyjątku od zasady dwuinstancyjności:

1) w przepisie rangi podustawowej, np. w przepisie aktu prawa miejscowego, por. np. wyr. WSA w Gdańsku z 14.11.2007 r. (III SA/Gd 345/07, www.nsa.gov.pl): „Przepisy uchwały Rady Miasta wyłączające dwuinstancyjność postępowania w odniesieniu do decyzji wydanych w I instancji przez Burmistrza w sprawach dotyczących umarzania, odraczania, rozkładania na raty określonych należności pieniężnych gminy naruszają art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 i art. 127 § 1 i 2 KPA, a w tej sytuacji rzeczą sądu administracyjnego jest odmowa ich stosowania. Rodzi to skutek w postaci uznania, że wydanie zaskarżonej decyzji wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez Burmistrza w trybie omawianej uchwały nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż jedynym środkiem odwoławczym od decyzji Burmistrza orzekającego jako organ I instancji jest zgodnie z przepisami art. 127 § 1 i 2 KPA odwołanie, zaś organem właściwym do jego rozpoznania jest wyłącznie właściwe terytorialnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze”;

2) w treści decyzji administracyjnej, np. przez zastrzeżenie, że od wydanej decyzji odwołanie nie przysługuje, np. w uchw. z 19.5.2003 r. (OPK 31/02, ONSA 2003, Nr 4, poz. 122) NSA podkreślił, że: „z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwołania się od tej decyzji na zasadach ogólnych, gdyż taka niedopuszczalność musi wprost wynikać z regulacji ustawowej – to przepis ustawy, a nie decyzja organu wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się”.

34. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ustanowienie wyjątków przepisem ustawowym musi mieć charakter wyraźny, „nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji. Jeżeli zaś u organów orzekających, zarówno administracyjnych, jak i sądowych powstają w tym zakresie wątpliwości, to powinny być one rozstrzygane na korzyść dopuszczalności odwołania w toku instancji, nie zaś na korzyść jego ograniczenia lub wyłączenia” (por. uzasadnienie uchw. SN z 1.12.1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82; wyr. SN z 9.6.1999 r., III RN 15/99, OSNAPiUS 2000, Nr 10, poz. 378).

35. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania przewidziane są w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przepisach ustaw szczególnych.

36. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza wyjątek od zasady dwuinstancyjności w art. 127 § 3, który stanowi, że od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

37. Wyjątek od zasady dwuinstancyjności określał również art. 160 § 5 KPA, w stosunku do decyzji odszkodowawczych.

38. Również przepisy ustaw szczególnych mogą wprowadzać ograniczenia, taki charakter mają np. przepisy:

1) art. 34 ust. 2 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi, że w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej;

2) art. 186 ust. 3 ustawy z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.): „Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeśli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego – właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna”;

3) art. 207 ustawy z 27.7.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.): „1. Do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. 2. Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. 3. Organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego i wydania dyplomu oraz do stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu tytułu zawodowego i wydaniu dyplomu jest rektor uczelni”.

I. Pierwszeństwo trybu odwoławczego

39. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. Oznacza to, w szczególności, że pismo złożone w terminie do wniesienia odwołania przez podmiot uprawniony do wniesienia odwołania powinno zostać potraktowane jako odwołanie i rozpatrzone zgodnie z przepisami dotyczącymi trybu odwoławczego, a przed upływem terminu do wniesienia odwołania (a w przypadku jego wniesienia – przed zakończeniem postępowania odwoławczego) nie powinno mieć miejsca stosowanie nadzwyczajnych środków weryfikacji decyzji. W wyr. WSA w Warszawie z 26.7.2005 r. (II SA/Wa 733/05, Legalis): „Wniesienie odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji oznacza, że powinno być ono załatwione w trybie przepisów rozdziału 10 KPA o odwołaniach. Tryb odwoławczy w przepisach KPA ma bowiem pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi wznowienie postępowania, ponieważ zgodnie z art. 145 § 1 KPA, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Tok instancyjny jest zaś zgodnie z art. 15 KPA logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego. Wobec tego, do czasu jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze wznowienia postępowania”. W wyr. WSA w Warszawie z 26.11.2004 r. (IV SA 2326/03, niepubl.) przyjęto, że: „Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika prawo odwołania strony od decyzji nieostatecznej. Jeżeli więc od decyzji wydanej przez organ I instancji zostało wniesione odwołanie, to powinno być ono załatwione w trybie przepisów o odwołaniach”.

40. Jednocześnie jednak dopuszcza się rezygnację strony z prawa wniesienia odwołania i przyjęcie, że wolą strony nie jest złożenie odwołania, a złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pod warunkiem, że wola strony będzie wyrażona w sposób jasny i jednoznaczny: wola strony zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania musi być wyraźnie, w sposób jasny wyrażona por. wyr. NSA z 14.2.2007 r. (II GSK 290/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 13), w którym podkreślono, że: „Uznanie przez organ odwoławczy, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, ponieważ nieprofesjonalnie użyła w środku odwoławczym stwierdzenia, że domaga się unieważnienia decyzji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 KPA”.

K. Glibowski

Premium Wordpress Themes